无锡市新吴区
一、基本情况
新吴区成立于2016年，与1992年经国务院批准的无锡高新技术产业开发区实行“区政合一”管理体制，国土面积220平方公里。经过30多年高速发展，新吴区成为无锡市产业高地，人均地区生产总值达33.51万元，居江苏省县（市、区）第一位，连续六年获得江苏省自然资源节约集约利用考核奖励，所辖无锡高新区综合保税区在2022年度国家级开发区土地集约利用评价中排名第一。发展过程中，新吴区面临土地资源紧约束、产业空间布局分散、集群效应不突出、街镇用地粗放低效等问题。在国际国内双循环和新发展阶段背景下，新吴区以构建现代化产业体系为导向，从规划、再利用、监管服务等环节推动产业用地配置改革，优化空间布局，促进产业集聚，提高产业与空间适配性，显化空间资源价值，实现节地水平和产出效益“双提升”。
二、经验做法和成效
（一）经验做法
1. 瞄准“产业链”，高标准规划产业空间布局
新吴区已形成物联网、高端软件、集成电路等十大产业集群，但空间集聚度仍有提升潜力，需进一步优化产业空间布局。为此，新吴区全力构建“产业集聚区+功能园区+特色园区”一体发展新格局。一是匹配空间与产业，在国土空间规划引领下，编制产业布局规划、产城融合规划等，形成“一心、一轴、一环、六区”的产业空间结构，提高“6+2+x”现代产业体系的空间落地性（图1）。二是规划特色产业园区，围绕新吴区特色产业集群，规划差异化、特色化的国际合作园区和特色产业园区，引导产业用地向产业园区有序集中，打造集生产、研发、销售及上下游配套的一体化产业空间（图2）。三是强化城市设计引领，指导产业园区内道路、绿化、水电气管网、产业邻里等方面改造建设，串联产业基地和生活生态空间，实现产城有机融合（图3）。
图1 新吴区“6+2+x”现代产业体系图
图2 新吴区主导产业体系空间示意图和特色产业园区规划图
图3 新吴区部分特色产业园城市设计图
2. 聚焦“需求侧”，多途径保障各种类型企业用地
经过多年高速发展，新吴区土地供需矛盾十分突出。一方面，部分土地资源集中于传统制造业，产出低效，安全生产和环境保护压力加大。另一方面，新增空间扩展极其有限，众多优质项目和存量孵化项目因缺乏承载空间面临流失。为此，新吴区积极向企业问需问计，多途径盘活低效存量用地，精准供应空间资源。一是关注“链主”、“头部”企业改造提升，支持企业改造厂区、扩大产能，结合企业周边低效用地整治，保障其空间需求和产业集群发展。如为本地龙头企业先导集团盘活其周边500余亩低效用地建设集成电路产业园，帮助企业建立创新创业生态解决我国集成电路产业设备、核心零部件、材料国产化比例不足等“卡脖子”问题，目前该产业园已孵化1家科创板上市企业，未来计划孵化3至5家半导体装备材料企业（图4）。二是针对优质但土地利用相对粗放企业，引导其通过空间置换、分割转让、向上下游企业出租等多种方式提高节地水平，如帮助某包装企业科学测算用地需求，引导其在区内异地安置，用地由225亩减少到50亩，实现“政府节地”和“企业节本”共赢。三是涉及专精特新、初创、小微企业腾退则引导进入高标准厂房、政府包租改造的产业空间，整体提升产业梯度，近3年累计新建高标准厂房253万平方米。
图4 先导集成电路产业园改造效果图
3. 覆盖“全周期”，全流程引导服务项目攀高向强
一是项目准入环节，强化源头管控。为统筹政策资源和要素资源向“发展快，发展好，用地效益高”的项目倾斜，新吴区（高新区）自2006年起对制造业项目准入实行综合评审，但实施中遇到评价标准制定难、时效性滞后等问题。为此，新吴区建立完善动态修订机制，历经七次修订，评价标准从“重外资、重投入”调整为“内外资双轮驱动、产出为核心”，形成了涵盖“产业政策、投资规模、产出效益、环境影响和安全生产、科技创新和资源集约利用”等多维度的“基本分+附加分”评价体系，进一步巩固“亩产论英雄”资源配置导向。基础分用来设置准入门槛，保障产业整体水平；附加分针对项目优中选优，体现产业发展导向，有效增加了项目质量区分度（图5）。
图5 无锡高新区（新吴区）工业用地项目评估表
二是土地供应环节，实施弹性配置。考虑企业成长需求和平均生命周期，新吴区探索实施弹性供地，根据综合评审得分实行最高法定年期一次性出让、弹性年期出让、先租后让等差别化供应方式，并综合运用地价政策，通过使用年期修正、锁定先期出让地价等措施降低企业用地成本。但弹性供地实施中也遇到企业用地资产属性和用地信心降低、地价评估难、用地需求多元化难满足等问题。为此，新吴区对后续经评审满足准入要求的用地单位以协议出让方式进行续期。2020年以来，土地弹性出让15宗工业项目，为小而优企业保障用地252亩，节省用地成本约5288万元。
三是产出监管环节，签订合同协议。除了前端精准供给，中端积极服务，还需后端把好土地利用和产出效益“关口”才能实现资源要素的支撑作用。为此，新吴区通过建立 “出让合同+监管协议”管理模式对项目进行监管。出让合同主要对建设规划指标、开竣工时间等进行监管，监管协议主要对项目投入产出、分割转让条件等进行监管。2020年以来，131宗产业用地签署监管协议，如东裕智能制造产业园项目明确入驻企业需符合新吴区产业导向，达产考核时至少建成1家省级以上科技创新平台，分割转让对象须为上下游产业链关联企业、子公司或进入辅导阶段的拟上市公司（图6）。
图6 东裕智能制造产业园改造前后对比图
（二）工作成效
1. 产业转型升级动能加速形成。通过规划引导管控，近三年清退“散乱污”企业2000多家，腾出产业空间约5000亩，释放超过100万平方米产业载体，建设形成江溪智造科技园、先导集成电路产业园、新湖智造园、新港产业园等特色产业园，产业类型更加聚焦，产业空间更加集聚，建筑形态持续升级。目前新吴区市级雏鹰、瞪羚、独角兽培育库入库累计超过1300家，培育省级以上独角兽2家、潜在独角兽28家，居江苏省高新区前列；市级准独角兽入库64家，约占无锡市的1/3。
2. “三生”空间格局品质持续优化。2020年以来，新吴区以2100亩的新增建设用地支撑了16000亩的用地需求，存量供应比例连续三年超80%。其中利用存量建设用地保障先导智能装备、奥特维等产业类项目约3000亩，保障安置房、福利、教育等民生工程约4000亩，交通等基础设施用地约3500亩，绿地及开敞空间约1500亩，经营性等其他用地约2000亩[[[] 数据来源，叠加历年国土变更调查数据、供地数据、影像图等分析而来。]]。
3. 节地水平产出效益持续提升。2021年，新吴区每万元gdp地耗6.89平方米，同比减少14.5%[[[] 工业用地亩均税收数据来自新吴区2022年度工业用地调查，每万元gdp地耗为每万元二三产业产出增加值消耗的建设用地面积，数据来源为无锡市统计年鉴及国土变更调查数据。]]，工业用地亩均税收36.9万元，是全市平均水平的2.7倍。2022年新上工业项目固定投资强度亩均1099万元，承诺亩均税收113.88万元，分别较2020年增长39%、89%；新上工业项目平均容积率由2020年的1.2提升至2023年的1.9，提升了58%，相当于节约3439亩产业用地。
三、推广前景和适用范围
以强链补链延链、构建现代化产业体系为导向的产业用地配置改革“新吴模式”适用于土地资源新增供给有限但经济发展需求旺盛的地区，特别是对经济较发达、产业基础扎实、亟需开展连片改造的地区更具借鉴意义。“新吴模式”锚固产业基础，关注优质重点企业、高成长企业、民营企业的用地更新提升和高质量发展，有效防止产业空心化，减少更新整治中优质企业流失，推动产业空间集聚，促进产业链更加稳固，节地水平和产出效益提升，有助于加快实现高水平科技自立自强。
